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关于优化城乡客运推进城乡公交一体化的调研报告

发布日期:2014-8-15 10:57:00 来源: 浏览:5289次

关于优化城乡客运

推进城乡公交一体化的调研报告

 

加快城乡公共交通发展是推进我市城乡融合,打造现代化中等城市的重要举措。为全面了解我市城乡客运的现状,准确把握我市推进城乡公交一体化的主要问题,提出切实可行的建议意见,市政协于今年4月启动了“优化城乡客运,推进城乡公交一体化”专题调研。通过搜集相关资料、深入各镇调研、走访相关部门、召开座谈会和乘车体验等多种形式,广泛收集意见,基本掌握了我市城乡客运发展的情况。

一、我市城乡公共交通发展的基本情况

我市的城乡公共交通体系主要由城市公交和城乡客运(农村客运)两部分组成。目前,我市共有城市公交企业3家,拥有公交车139辆,公交线路13条,日发班次1900班,覆盖城区5个街道;城乡客运企业3家,拥有城乡客运班线73条,客运车辆484辆,农村客运站19个,公交站亭197个,经营区域覆盖各镇、村,日发班次6000多班,基本形成了一个以市区为中心、辐射全市各镇的公共交通管理和运营网络。

(一)城市公交发展步入良性循环。我市的城市公交起步于1996年,当时由市沁城置业有限公司和太平北山村联合组建了第一家民营公交企业,开通了2条线路和16辆车。经过18年的发展,我市现有城市公交线路13条,分别由城市公共交通有限公司、民安城市交通有限公司、巴士服务责任有限公司等三家公司经营。其中,城市公交公司有8条线路(2-7路、1012路),民安公交公司有2条线路(89),巴士公司有3条线路(11113路)。201210月,市政府投入2000余万元全面推行“民营化经营+政府购买服务”的公交运营机制改革,对公交企业执行政策性任务和完成指令性开通冷僻线路所产生的亏损,由财政按实给予合理补助;所有公交线路均推出优惠乘车服务,实行刷卡计量,按实补贴。通过对公交线路整合优化,对公交班次严格管理使公交服务更便捷高效、准时准点;通过对车辆运行实行动态监管,对服务质量实行考核督查,使公交行驶更安全、服务更优质。据市交通运输管理局统计,2013年城市公交乘坐人次约为1200万,较2012年提升16.1%,公交分担率从8.7%增长到11.9%,市民对公交服务质量的满意度显著提高。

(二)城乡客运秩序日趋规范。我市的城乡客运开始于上世纪八十年代的短途客运,当时的车辆大多为“三卡”、“韦士伯”,后来被农用面包取代。2000年至2002年,我市用三年时间完成了短途客运线路的公交化改造,将全市1155辆个体经营的客车整合成640辆中巴,纳入公司化经营管理,通过单车承包、单线联营的模式优化了各条线路的运力结构。20044月,松门区域的15条班线120辆客车以股份制形式组成区域联营体,实施组股联营,区域内班线实行冷热线搭配,通过合理分布运力,减少了运力资源浪费等现象。20048月,城南区域的4条班线18辆客车实施了组股联营,并从今年开始,客运公司对岙环至太平的客运班线实行了公交化改造,参照市区公交模式,更新了车辆,采取无人售票,全程车票2元(核定票价为3.5元),提升了公交服务水平。

二、我市城乡客运发展中存在的主要问题

(一)城乡公交一体化规划滞后,发展很不均衡。

一是统筹城乡公共交通的规划尚未编制。长期以来,城市公交与城乡客运两类不同性质的客运由于地域分工、服务对象、票价成本的不同,自成体系。我市也一直没有编制统筹城乡客运发展的规划,城市公交与城乡客运的协调发展、城乡客运资源的整合与共享、城市公交与城乡客运间的交叉等矛盾和问题持续累积。

二是公共交通客运站场的布局不够合理。我市的交通运输基础设施建设一直存在重通道、轻枢纽的现象,无论城市公交换乘枢纽还是乡村客运站都存在空间布局不合理且数量非常缺乏的情况。除畅达公司所属站场外,其他城乡客运站场均属村集体经营,设施设备简陋,管理比较混乱,还存在超标准收费现象。同时,受传统管理方式的影响,城市公交与城乡客运的站场相互间衔接也不顺畅。这不但给居民出行带来不便,更加大了综合运输成本,降低了运输效率。

(二)城乡客运经营体制存在缺陷,管理有待规范。

一是经营主体分散制约线路优化,客运实载率低。目前,我市除松门、城南区域(134辆客车)实施组股联营外,尚有329辆客车以单车承包、单线联营的模式运作,夫妻车、家族车等现象普遍存在,经营主体呈多、小、散、弱局面,无法进行冷热线路搭配。这种模式制约了客运线路的优化整合,表现为热线抢着开,冷线无人跑,主干道路上客运线路重叠严重,而一些偏远区域仍存在公交盲区。如太平至泽国线路的客运班次多,致使实载率不高,驾驶员开快车抢乘客的现象已成为常态,不仅增加了安全风险,也造成了公交运力的浪费。而在太湖等一些偏远山区,由于乘客少,带来班次密度低、线路运营不准点,实载率更低,甚至出现空跑。2011年,温岭市发改局委托中介对农村道路客运成本进行调查,据部分线路抽样调查测算得知,全市农村道路客运平均实载率仅52.79%。除了运力安排不合理,我市私家车增速较快,许多小货车、小客车参与非法营运、抢占农村客运市场也是导致实载率低的原因。

二是单线联营模式导致乱涨价,乘客满意率低。没有热线调剂,冷线的亏损就不可避免。由于单车承包、单线联营的模式无法进行冷热线路搭配,在出现亏损后,承包者往往通过提高收费标准来平衡盈利,导致实载率更低,进而陷入恶性循环,广大乘客对此意见很大。2006年,温岭市发改局对城乡客运票价进行了调整,按车型等级定价为:车价10万元以下的普通级客车0.245/公里,10-20万元的普通级客车0.265/公里,20-40万元的中级客车0.275/公里,40-60万元的高级客车0.295/公里,票价水平居台州市首位(台州其他县市运价水平在0.20-0.275/公里)。但是,目前城乡客运实际票价多数线路已高于规定标准。据市发改局调查,实际运价超过0.30/公里的有37条。如大溪车站至火车站全程13公里,核定普通级客车票价为3.50元,实际收费6,每公里达0.46元。

(三)城乡客运扶持政策尚未出台,支撑不够有力。

一是城乡客运的公益性难以体现。一方面,我市没有出台财政上的扶持政策,除了国家对城乡客运车辆的油价补贴外,没有其他财政补助。多数镇缺乏道路基础设施建设和改造资金,开通镇村客运困难重重,公共交通优先发展和公益的性质难以体现。另一方面,我市虽然从2001年开始实行了城乡客运的公司化改造,由巴士运输服务有限责任公司和大钟运业集团有限公司负责经营,但实际上大多仍是风险承包形式,一切营运费用由承包人自己负责,并按合同规定每月上交公司管理费500-800/辆。客运车辆的经营者为了获取利润,常常擅自涨价,并压缩车辆维护甚至维修费用。

二是城乡公交模式的差异引发矛盾。从201210月开始,我市的城市公交采用了“民营化经营+政府购买服务”的新模式,享有政府一定的补贴,经营模式除11路公交外全部是公司化经营。而城乡客运企业以经营性为主,自负盈亏,有相当成分的承包经营。因此,当城市公交和城乡客运在一定区域内混营时,就产生了矛盾纠纷和不公平竞争。譬如7路城市公交延伸到镇后,沿线相关的城乡客运车主就曾持续上访。这些矛盾成为资源优化配置、主体机制整合、线路统筹发展和站点统一布局等公共交通一体化发展的基础障碍。

(四)城乡客运总体运行质量不高,服务亟需改进。

一是城乡客运的线路与站点设置欠合理。客运盲区(点)较多,市民选择乘车余地少;发车间隔与乘客候车时间过长或准点性差常误时误事,本就投放不多的车辆常用于临时包车导致乘客候车间隔时间更长;高峰时段受道路拥挤影响,部分公交车在部分路段的行驶速度很慢(低于10公里/小时),不能体现优先通行权。

二是城乡客运的管理与服务需改进。存在司乘人员服务态度差、车况不佳、车内杂乱卫生差等问题。有些驾驶员不遵守交通规则强行超车、乱鸣喇叭、随意改变线路,还有一些司乘人员途中下车买饭而把乘客搁置在车上的现象也时有发生。这些都降低了公交在城乡交通中的主体地位,导致乘客进一步减少,各类自驾小轿车、出租车、摩托车、电动自行车仍是市民的主要出行方式,影响了城乡客运的持续发展。

三、优化城乡客运,推进城乡公交一体化的建议

发展城乡公共交通是我市城乡一体化发展和新农村建设的客观要求,是实现城乡居民共享发展成果的便民惠民工程。随着我市城市公交改革的不断推进,市民对城乡客运实施优化改造的呼声日益强烈。而优化城乡客运、推进城乡公交一体化的核心问题是确立城乡公交的公益属性,将其纳入政府公共服务范围。市政府应把统筹城乡公共交通协调发展作为重要的民生工程,充分发挥政府主导和部门联动、政策引导和市场互动的组合作用,逐步推行经营主体公司化、经营行为规范化、城乡服务均等化,并在条件成熟区域积极推行客运班线的公交化改造,逐步构建城乡一体的大公交格局,努力为城乡居民提供安全、便捷、经济、高效的出行服务。

(一)树立“公交优先”理念,统筹城乡公交规划。

一是编制城乡公共交通发展规划。要本着“统筹规划、城乡一体,以人为本、便民惠民,安全便捷、畅通有序”的原则,不断完善城乡客运网络。当前应着手编制《温岭市城乡公共交通发展规划》及相关专项规划,按照城乡居民的出行规律和特点来规划和布局城乡客运的线路走向及站点,既方便群众出行,又避免运力重复和浪费。要逐步建立与人口规模和经济社会发展相适应的结构合理、设施配套、高效快捷的公共交通体系,使公共交通成为城乡居民出行的主要方式。重点应建立城乡公共交通三级网络,具体为:城市公交客运为Ⅰ级网络,市镇客运(包括现有市区和火车站至各镇、集镇客运)为Ⅱ级网络,镇村客运(包括镇域内、镇至镇客运)为Ⅲ级网络。同时,引导客运量大、运距较近的城市郊区借鉴城市公交的运营服务方式,对客运班线运营实行公交化改造,方便群众出行;对经济比较发达、城镇化水平较高的中心镇(如泽国、大溪)推行城乡客运全镇覆盖模式,逐步实现公共交通服务的均等化。

二是统筹公共交通基础设施建设。要合理规划公共交通站场,科学布局港湾式停靠点、停车站场和换乘枢纽站场,使站场建设与运力发展相适应、与城镇布局相协调应完善建设标准,增强资金和土地保障,加快公共交通站场建设,实现人、车、站的和谐协调,使乘客能及时换乘班车。公共交通站场建设需要的规划用地要按照批准的功能投入使用,不得擅自变更用途。要保障公共交通车辆在道路上的优先通行权,提高其运行速度和准点率。

(二)完善城乡客运体制,优化客运经营主体。

一是按政府购买服务的模式发展城乡客运。目前省内的金华、乐清、嘉兴、湖州等地在推进城乡公交一体化中,探索出以下两种行之有效的做法:第一种是国有化收回统一运营,国进民退,公车公营;第二种是政府贴补购买公共服务,以民营化运营为主体。结合我市实际评估利弊,其中的第二种即我市城市公交采用的“民营化经营+政府购买服务”的模式值得推广。民生工程坚持市场化原则,政府主导而不包办,以民企运营为主体,行业监管为手段,政府贴补为杠杆,通过民企运营的平台落实公共服务惠民政策,这样既可减轻政府财政压力,又可以提升公共服务效率,体现公共交通惠民政策,是一种行之有效的创新机制。这种模式有利于客运经营主体按照现代企业制度要求,加快实现公共交通集约化、规模化经营,综合提升客运企业竞争力。

二是朝区域联营方向整合城乡客运主体。就是按照“政府主导,市场运作”的原则,整合城乡客运市场和经营主体。根据我市地域分布和历史原因,我市客运线路网络宜按七大区域来划分,即市区五个街道;松门、石塘、石桥头区域;城南区域;新河、箬横、滨海区域;大溪区域;泽国区域;温峤、坞根区域。实行区域内联营和冷热线捆绑经营,既是避免运输市场无序竞争、确保行车安全的有效方法,也是保障偏远地区群众便捷乘车的有效途径。市政府应制定政策,引导客运经营主体在区域内以资产为纽带,采取收购、并购、入股等市场化适度竞争手段,实行股份制经营,公司化管理,营收共享,风险共担。具体可委托中介机构对经营车辆的经营状况、车辆残值进行审计,评估股额,作价入股进入区域统一经营管理,实现经营的集约化、规模化、规范化。整合城乡客运经营主体是一项复杂的系统工程,必须要坚持“公开、公平、公正、稳定”的原则,广泛听取原经营人的意见,采取民主协商和集中统一相结合的办法,成熟一个区域,改造一个区域,避免和减少不稳定因素。在实行区域联营的同时,要优化运力结构,严格控制运力总量。对道路和车辆等均符合安全保障要求的,应当允许公共汽车设立站立乘员席。为缓解学生上学难的问题,可探索开展客运班车定制,通过定车辆、定驾驶员、定线路等措施来确保行驶安全。交通道路运输管理部门还要重拳打击非法营运,通过规范客运市场增强城乡客运的吸引力。

(三)制订财政扶持政策,完善客运定价机制。

一是落实城乡客运财政扶持政策。《浙江省道路运输条例》第三十一条规定:县级以上人民政府价格主管部门应当根据营运成本和城乡居民承受能力等因素,合理确定价格。公共汽车客运和乡村班车客运收入低于营运成本的,县级以上人民政府应当给予补贴。根据此条款,城乡客运应建立规范的成本费用评估测算和政策性亏损评估制度,委托中介机构按区域、线路对营运成本进行评估测算,对营运收入低于营运成本的,市财政应给予补贴。其中,对城乡客运的票价优惠部分,应由市财政统筹安排;对城乡客运Ⅱ级网络中的基础设施(站场、站亭、站牌等)建设、维护的经费,经营性亏损及监管费用应由市财政为主负责,各镇适度分担;对Ⅲ级网络中的相关费用可增加镇财政的分担比例。此外,对新增及更换车辆经交通运输部门认可,也应按照车价高低给予一定比例的补助,对新能源车辆可加大补助力度。

二是完善城乡客运价格政策体系。城乡客运票价制定应以公益为先、兼顾效益为原则,正确处理乘客、企业和政府三者之间的统筹兼顾关系,充分考虑乘客的承受能力、企业的经营效益和政府的调控能力。一方面城乡客运票价应以低票价水平制定,充分体现公共交通的社会公益性,以吸引客流,并节约能源、减少道路拥堵;另一方面要充分考虑经营者成本和承受能力,以有利于公共交通事业可持续发展为出发点,实行合理票价原则。考虑到我市财政的承受能力,采用阶梯式票价运营体系,执行城乡客运政府定价机制,同时实施票价配套优惠措施。应借鉴城市公交和各地城乡客运的经验,适时建立城乡客运信息化管理系统,并在城乡客运车辆中安装,鼓励乘客使用市民卡、温岭通。这样,既可有效抵制乱收费,又可正确掌握实载率、营运收入,提高营运成本监审的准确度。待运行一段时间市民能熟练操作后,还可实施无人售票,以降低营运成本。

(四)建立绩效评价体系,提升客运服务水平。

一是开展城乡客运的绩效评价。可参照城市公交服务质量考核,引入第三方测评,建立完善城乡客运服务质量考核评价体系,并将服务质量考核结果与政府补贴相挂钩,进而规范客运企业行为,促使企业提高服务水平。财政、审计、交通运输部门要联合制定公共财政购买公共交通服务实施办法,明确财政补贴资金的用途、发放依据和流程,规范财政资金的使用。要建立联审机制,定期对公共交通财政补贴资金进行审计与效能评价,确保财政补贴资金专款专用,发挥实效。

二是规范城乡客运的营运管理。要根据公共交通发展规划,充分依托交通站场,科学合理设置城乡客运线网,减少换乘次数,方便群众出行。要以“快捷、安全、舒适、环保”为目标,通过政策引导,加快车辆更新改造力度,加快淘汰环境污染严重、技术条件差的车辆,同时在客运车辆上全面安装3G视频设备,并有针对性地做好安全管理的预防预控工作,实现城乡客运车辆性能和安全的大幅提档升级。要逐步统一城乡客运的标识形象,通过规范车身广告的内容、设计、喷涂等要求,提升广告格调,提高城市品位。要加强城乡客运车容车貌及司乘人员着装管理,通过引导城乡客运车辆定时清洗,确保车容车貌整洁美观;通过统一司乘人员的配证着装,推广文明用语,提升城乡客运的整体形象,进而提升全社会的文明程度。

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